我国民族自治县民族乡设立县级市和民族镇 [复制链接]

民族区域自治是党运用马列主义解决我国民族问题的基本政策，是国家的一项基本政治制度。多年来，我国坚持民族区域自治制度，创造了解决民族问题的中国模式。截至年9月，我国共建立了个民族自治地方，即5个自治区、30个自治州、个自治县（旗），此外设立有个民族乡、1个民族苏木。55个少数民族中，有44个建立了自治地方，实行民族区域自治的少数民族人口占少数民族总人口的71%，民族自治地方面积约占全境面积的64％。

　　上世纪80年代末以来，一些少数民族聚居区要求实行民族自治的呼声一直未绝。同时，在城市化进程加快的背景下，自治县要求修改《宪法》和《民族区域自治法》、建立自治市的呼声也越来越高。受制于法律和制度，这两个呼声一直未有实质性的突破(其间，仅年国务院批撤销北川县设立北川羌族自治县)。在政策与现实需求发生冲突的情况下，民族工作实践在一定程度上突破了政策界线，给予这些非民族自治地方一定范围的民族自治地方待遇，以一种“倒逼”姿态推动着民族区域自治政策作出调适。

　　一、民族区域自治实践在既有政策体系下的创新与发展

　　上世纪80年代末以后，民族区域自治政策面临新情况：因为解决民族成分遗留问题，恢复和确认了一批群众的少数民族成分，出现了一些少数民族聚居县；因为行政区划调整，部分地区从民族自治地方划出，成为非民族自治地方；因为经济发展和城市化进程加快，部分民族自治县撤县建市，不再属于民族自治地方范畴。这些地方都希望能够实行或者继续实行民族区域自治政策。在国家民族区域自治政策没有大调整的前提下，相关省、自治区和直辖市从实际出发，在各自的权限范围内，通过不同形式推动民族政策的创新和发展。

　　第一，以灵活的措施保障民族区域自治政策的连续性。据统计，目前在全国11个省、自治区、直辖市有38个少数民族聚居县(市、区)处于民族区域自治体系以外，但是仍然享受不同类型的民族政策。

　　有6个原自治县改建为市(区)后，继续享受不同范围的民族地区政策待遇。其中，辽宁有凤城、北镇两个市，海南有五指山、东方和三亚3个市，重庆市有黔江区。

　　有9个县(区)从民族自治地方划归非民族自治地方后继续享受民族自治地方政策待遇。其中湖南有张家界市桑植、永定和武陵源3个县(区)，广西有防城区和东兴经济开发区，四川有盐边、米易、仁和及金河口4个县(区)。

　　有17个少数民族聚居的县(区)享受民族优惠政策。其中，广西有西林、凌云、资源3个县，湖南有江永、会同、绥宁、石门、慈利、沅陵6个县，河北有滦平、隆化、平泉3个县，四川有石棉、平武、汉源、宝兴、兴文5个县。

　　有5个城市民族区享受部分民族政策。在上世纪50年代中期，国家曾建立过城市民族自治区，但没有实行真正意义的民族区域自治。目前，这些地区仍然是城市民族区，享受部分民族政策，包括呼和浩特市回民区、齐齐哈尔市梅里斯达斡尔族区、郑州市管城回族区、开封市顺河回族区和洛阳市瀍河回族区5个城市民族区。

　　有1个民族开发区享受部分民族政策。这是新时期在民族工作领域出现的特殊现象。年，福建省成立了福安畲族经济开发区(县级行政单位)，这也是全国唯一的畲族开发区。

　　第二，建立民族镇，丰富和发展了民族乡政策体系。不少地方从民族工作的实际出发，丰富和发展了民族乡政策，将其向镇和街道延伸。截至年底，有11个省、自治区建立了38个民族镇、49个享受民族乡待遇的镇和8个享受民族乡待遇的街道。

　　第三，以文件形式或以地方性法规形式规范享受民族政策的范围和内容。

　　不少辖有非民族自治地方的省、自治区、直辖市制定了关于享受民族政策的文件。如广两批准西林、凌云两县自年起享受民族自治县待遇。四川石棉、汉源、宝兴、兴文等县也得以享受少数民族地区待遇。年，海南决定东方县撤县改市后继续享受民族自治地方的各项优惠政策。此外，湖南、海南还以地方性法规的形式对享受民族自治地方待遇加以明确。

　　第四，国家层面逐步重视非民族自治地方享受民族政策的问题。年3月，国务院在北戴河召开的全国区划会议认为：对具备条件的民族地区要求撤县设市的，要从民族地区实际出发，给予支持和照顾。这些精神也在其后的辽宁凤城撤县设市以及湖南省桑植县、永定区和武陵源区享受民族自治地方优惠政策待遇等问题上得到贯彻。

二、民族自治县、民族乡设立县级市和民族镇研究分析

《中国科学院院刊》年第7期专题：“十四五”规划的区域战略与空间治理《“十四五”时期行政区划设置与空间治理的探讨》提出：“加快完成自治州驻地设市步伐。稳步推进少数民族自治县的撤县设市工作，将民族自治下沉到乡镇，促进形成安定团结、各民族融合发展的局面。”因此，城镇规划君认为，为加快民族自治地区的经济社会发展，应加快我国目前还没有设市的自治州驻地(州府)加快设市，可以考虑将我国城市规模较大、城镇化水平较高、经济较强的自治州驻地(州府)县级市设立“州辖区”，将符合设市条件的自治县设县级市，将符合设镇条件的民族乡设民族镇。

　　一是可以考虑将城市规模较大、城镇化水平较高、经济较强的自治州驻地(州府)县级市参照地级市模式设立“州辖区”。将由于民族自治州与地级市同属地级行政区，而由于许多法律法规都没有赋予与地级市同等的权力，使得自治州行政机关不能享受与地级市同等的职权。自治州的管辖内没有地级城市建制，不利于打造区域性中心城市。目前全国30个自治州中州政府驻地的县、市很多都存在着区域面积小、功能层次低、城市建设滞后、资源配置不合理等状况，辐射带动作用有限。因此，可以参照地级市模式设立州辖区，从而加快自治州城镇化进程。贵州省黔东南州是国家确定的率先开展自治州辖区行政体制改革研究的试点，全国具备设立州辖区的自治州有：新疆巴音郭楞蒙古自治州府库尔勒市、四川省凉山彝族自治州府西昌市、贵州省黔西南自治州兴义市、新疆昌吉回族自治州府昌吉市、云南省楚雄彝族自治州府楚雄市、吉林省延边朝鲜族自治州府延吉市、云南省文山壮族苗族自治州府文山市、新疆副省级伊犁哈萨克自治州府伊宁市、贵州省黔东南苗族侗族自治州府凯里市、贵州省黔南布依族苗族自治州府都匀市、湖北省恩施土家族苗族自治州府恩施市、云南省西双版纳傣族自治州景洪市、云南省红河哈尼族彝族自治州府蒙自市、湖南省湘西土家族苗族自治州府吉首市、云南省大理白族自治州府大理市等经济较强、城市规模较大的县级市设为“州辖区”。

二是加快我国目前还没有设市的自治州驻地(州府)加快设市。目前我国民族自治州中还有四个自治州的州府还是县或镇，分别是海北藏族自治州府海晏县西海镇(州府不在海宴县城，而在原子城西海镇)，海南藏族自治州府共和县，果洛藏族自治州府玛沁县。所以，这四个自治州的州府可以对照民政部关于设立县级市的标准，对于自治州府城区建设面积、经济总量、城市化率、人口数量、教育医疗等城市化重要指标均达到设立县级市标准的，加快撤县设市。虽然自治州府撤县建市只是将原来的行政单位“县”改名行政单位“市”，仍然属于自治州管辖，但自治州府撤县建市对城市及市民的意义很多：第一是地方可以得到更多的财税收入，比如得到更高财税返还比例等；第二是建市后，地方的知名度将得到较大提升，在对外招商引资上有直接好处；第三是地方在资源分配上也会更加受益，比如得到更多上级分配的土地指标、工业项目等；第四是吸引各类人才进入，工作机会更多，提升市民自豪感和幸福感等。

三是可以考虑增加自治县撤县设县级市。《宪法》规定“民族区域自治是在国家统一领导下，各少数民族聚居的地方实行区域自治，设立自治机关，行使自治权”，并没有把经济社会发展程度作为实行民族区域自治的必要条件，民族政策与建制市政策是两个体系的政策，完全可以实现有机结合。可以考虑将贵州省毕节市威宁彝族回族苗族自治县、湖南省永州市江华瑶族自治县、湖南省怀化市靖州苗族侗族自治县、怀化市芷江侗族自治县、广西河池市都安瑶族自治县等城镇规模较大的民族自治县撤县设市。

　　四是明确民族镇建制。《民族乡行政工作条例》规定，“民族乡的建立由省、自治区、直辖市人民政府决定”。“少数民族聚居镇的行政工作，可以参照本条例执行。”事实上，这已经给建立民族镇提供了法律依据。应该对《民族乡行政工作条例》进行修改，规定“少数民族聚居的镇，可以建立民族镇”，赋予民族镇更加明确的法律地位。